韓光明

公共利益与私有財產兩者之間的利益沖突一直被認為是現代社會中存在的一個重要問題。在法律的視野中，公共利益一直被認為是一种否定性的主張，是對包括私有財產權在內的种种個人權益進行限制的正當性基礎。但當下所存在的最大的問題乃是，到底什么是公共利益呢？如果不能恰當地回答這一問題，就會面臨兩

《物權法》對公共利益只作原則規定

公共利益，在《物權法》制定過程中曾經是一個引起熱烈爭論的問題。一种意見認為，應該在《物權法》中明确界定公共利益，并以此限制政府權力濫用，以免其對私有財產造成侵害。譬如在立法過程中曾經這樣界定或描述，“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛生、災害防治、科學及文化教育事業、環境保護、文物古跡及風景名胜區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業，以及國家法律規定的其他公共利益”。但還有一种意見則認為，明确或清晰界定公共利益的出發點或愿望都是良好的，但卻并不現實。在立法過程中，全國人大法律委員會、法工委、國務院法制辦、國土資源部等很多机构部門和一些法學專家提出，公共利益在不同的領域會有不同的表現形式，現實生活紛繁复雜，而從所有的具体現實的生活中抽象歸納出一個明确的公共利益，《物權法》在立法技術上是無法實現的，因此只能在《物權法》中作出原則性規定，而具体的交由相應的《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《城市規划法》等單行法規定。最終，《物權法》采納了后一种意見，即在《物權法》中對公共利益不作具体界定，僅在第四十二條、第一百四十八條中將“公共利益”作為私有財產征收或提前收回建設用地使用權的一個前提條件，同時在《憲法》和剛剛修正的《城市房地產管理法》中也采取了相同的“純粹字面表達式”立法。但是這樣的規范表達卻使我們陷于了一种深深的不安：在目前的立法規范設置下，前述兩种危險如何應對呢？

界定和認識公共利益的“四大要點”

其實，如何界定或認識公共利益的困惑不僅存在于我國的立法實踐和法學理論中，在西方各國的法律實踐和研究中也面臨著同樣的問題。甚至曾有人怀疑，人類智識是否能夠清晰地認識或界定公共利益，以及公共利益到底是否真的是一個羅生門式的概念。筆者以為，對于公共利益的認識需要抓住以下几個要點：

首先，明确公共利益的落腳點或最終目的仍在于私有財產權。

盡管公共利益往往被作為對私有財產權進行限制的正當性根据，但是根本上看兩者并不沖突。在私法范疇內同樣存在私權之間的沖突，對于這些沖突一方面通過私法規則進行內部規范，如相鄰關系規則、善意取得規則等，另一方面還需外部規范，即通過公共權力的行使進行控制規范，譬如以公共利益為基礎的征收或征用。很長時間以來，很多人認為公共利益是与私有財產權不相容的抽象利益，這實在是一种誤解，公共利益在實質上并不是抽象的，任何公共利益本質上都是個体利益的總和。

其次，注意區分公共利益与國家利益之間的差別。

對什么是公共利益這一問題存在困惑的另一個重要原因在于，沒有區分其与國家利益、共同利益等相似觀念之間的差別。國家利益一般以國家作為利益享者，但現實中國家卻是抽象的存在，而且國家利益也會与商業利益并存，對此著名法學家江平教授作客人民网強國論壇時曾經針對《物權法》精辟地指出，社會公共利益通常相對于商業利益而言，而國家利益則是相對于私人利益而言的；但是，國家也有商業利益，所以不能把國家財產的行使都認為是社會公共利益。現在最大的問題是把一切國家社會經濟的發展都稱為社會公共利益，這是很成問題的。的确，在現實生活中存在很多与個体利益發生沖突的其他利益，譬如國家利益、社會利益、共同利益等等，似乎其中任何一种都具有自然地超越個体利益的“資格”，但這僅僅是一种“想當然”的認識，其中需要辨明的問題還有很多。

第三，注重公共利益的程序界定。

“什么是公共利益”，這一問題固然重要，而“誰來判斷什么是公共利益”，也同樣的重要。在很多時候，“是什么”并非核心問題，關鍵是享有判斷權的人。也正是由于認識到直接或正面界定具有高度不确定性的公共利益所具有的難度，因此很多國家的法律制度上對公共利益進行程序上的限定。我國《物權法》中也運用了這一點，譬如第四十二條第一款規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集体所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”

最后，經常對公共利益進行“瘦身”運動。

當我們將公共利益引入立法時，實際上就已經避免了前面談到的第一种危險，因為那就意味著我們已經同意以公共利益作為限制私有財產權的基礎。由此，我們所需要重點解決的是避免第二种危險。公共利益所具有的不确定或抽象性往往容易成為腐敗權力的藏身之所。在當代社會，隨著福利國家以及行政權力對社會干預程度的加強，公共利益所囊括的內容不斷膨脹，因此需要經常地對其進行“瘦身”。

總之，公共利益是現代法治社會中的一個重要概念和制度規則，但其具有高度抽象性，我們只有制定“總体戰略”（如上述四個方面），然后在具体的司法實踐中實行“各個擊破”的戰術，不斷深入探究其存在形式或表現狀態，也唯此才能真正實現公共利益与私有財產權的和諧共榮。（作者系中山大學法學院講師、法學博士）

（編輯：左左）