眾專家質疑工業信息部職能

新快報記者　鄭平

与公布前普遍樂觀不同的是，國務院大部制改革方案一經公布，便引起了眾多電信專家的議論。他們擔心，目前國內的電信監管已然失效，再放到“工業和信息化”的框架下，電信監管職能很有可能被弱化。此外，這一改革方案對三网融合、

在這种共識的基礎上，3月13日，18名人大代表聯名倡議：成立專門的電信監管机构。

上圖：一年前信息產業部還在擴張地盤，而今將黯然落幕。

擔心電信監管職能弱化

3月11日，國務委員華建敏宣布，新成立的工業和信息化部職責是，“擬訂并組織實施工業行業規划…管理通信業…管規划、管政策、管標准，指導行業發展，不干預企業生產經營活動，确保企業的市場主体地位”。

電信專家楊培芳分析,工業信息化部七項職能中有四項是明确針對制造業；一項是明确針對服務業,一項兼而有之,一項屬于文化部門或者全社會性問題,“方案策划者的‘政府管工業’的情結依然深重”。

電信觀察家項立剛認為，部門調整會大大降低電信監管的作用，這樣對于信息產業的龍頭地位和電信產業發展非常不利。因為“在工業和信息化部里，電信管理部門只是作為一個司局，而未來的工業与信息化部卻是以工業生產思路設立，領導配備、工作重點都很容易從工業生產而不是電信運營的思路來進行”。

北郵教授闞凱力也在表達類似的看法。他擔心，隨著工業和信息化部誕生，原信產部職能最多只能由一個局級机构來承擔。“局級管理机构，如何能管理至少是副部級的電信運營商呢？”此外，闞凱力還擔憂，,工業与信息化部可能重點傾向制造業而忽略電信行業監管,將加劇產業鏈价值倒置現象。

電信專家陳金橋則認為，電信行業擁有區別于工業和一般服務業的特殊屬性，“在工業社會中處于基礎設施和公益性產業地位，同時也是信息社會的支柱性產業、戰略性產業和先導性產業”，無論從消費者利益，產業運行還是經濟規律的角度來看，電信業在管理方面都具有自身規律和特定的要求，監管只可收緊而不可放松。

未解決最突出矛盾

更重要的是，電信專家認為，新成立的工業和信息化部對電信業最突出的几個矛盾沒有作出回應。

國家無線電頻譜管理研究所專家何廷潤表達了三個疑惑：一是信息化中“三网融合”未能解決。“全球的潮流都證明，走‘三网融合’之路是實現全社會信息化的必由之路，而我國至今還處于紙上談兵階段”，何廷潤說，將信息產業尤其是電信業歸于工業管理的范疇，遠遠躲開了“三网融合”的矛盾焦點———廣電部門，“可以預見起碼在本屆政府的五年任期內，電信与廣電的資源配置和監管還是各尊各令，各走各路”。

二是為何將現代服務業与制造業統一管理。何廷潤認為，電信業是典型的服務業，工業系統以制造業為主。而新成立的工業和信息化部的主要職責是擬訂并組織實施工業行業規划、產業政策和標准，監測工業行業日常運行，推動重大技術裝備發展和自主創新，管理通信業，指導推進信息化建設，協調維護國家信息安全等。可見，宏觀管理工業和推進工業信息化建設是其主要任務，電信業本身的發展僅有“管理通信業”一帶而過。

三是無線電頻譜資源如何統一管理和配置。作為無線頻譜方面的專家，何廷潤指出，目前無線電頻譜資源己成為一個國家的戰略性基礎資源，對國民經濟和社會發展，對國家安全具有不可替代的重要作用。上屆政府將無線電頻譜資源管理和配置的職能，歸入信產部無線電管理局，己引起矛盾叢生。因為信產部的單位很難協調和管理如廣電、鐵路、航空航天等平行部門的頻譜資源，更不用說科學、合理、有效地使用了。現在，又將此涉及全國多個領域的基礎資源管理歸于工業和信息化部，成為工業行業管理的一個部門，更缺乏統一全國的資質和能力。

國家已對土地、水、能源等基礎資源設立了獨立的監管体系，唯獨無線電頻譜資源分配掩埋在工業管理的龐大体系中，很難有所作為。

或成立專門監管机构

3月15日，大部制方案公布后，運營商代表和電信專家紛紛建議成立專門的監管机构。

全國人大代表、河南网通總經理沈明才等18位全國人大代表聯名提案，呼吁我國設立一個相對獨立的國家電信監管机构———國家電信局。主要職能包括：負責對行業發展的研究、規划，負責重大事件的通信指揮、調度，負責技術創新的組織和標准統一，負責協調管理國際電信服務貿易，負責网絡安全和信息安全的監管，負責電信市場的規范和協調，以确保電信行業更好地為我國經濟社會發展服務。

同時，全國人大代表、廣東移動總經理徐龍也提出：建議成立“信息通信管理局”（副部級），与工業和信息化部內的國防科技工業局、國家煙草專賣局并列。

徐龍認為，信息通信管理局的監管原則應該是：保護用戶權益原則，促進市場競爭原則，公平、透明、非歧視原則及技術中立原則。他希望通過重組，构建通信、無線電、互聯网、廣電、音像動漫、特殊通信的一体化監管格局，形成信息通信運營、信息內容產業融合的信息通信產業管理机制，以适應現代信息產業發展的大部門体制要求。

通過分析和比較歐美發達國家的電信監管經驗，陳金橋提出，如果未來條件成熟，應考慮組建相對獨立的通信監管机构。其管理范圍至少應覆蓋通信、互聯网、廣播電視傳送网等网絡基礎設施，以及語音、數据、寬帶接入等業務市場。在廣播電視系統完成台网分离、經營性和非經營性分离、公眾媒体与信息服務內容分离等前提下，將內容管理職責与网絡業務管理職責歸并，建立起适應融合趨勢的統一監管机构。

至于具体的實施步驟，陳金橋認為，第一步，先統一网絡設施和基本業務監管；第二步，融合可競爭的內容監管職責，實現网絡、業務、內容管制的有机統一。

他山之石：發達國家電信監管經驗

据了解，歐美日韓等工業化國家已經建立相對完備的行業管理体系，大致可分為兩种類型。

一是“政監相對分离”模式，即由政府綜合部委管理，下設專業化監管机构。比如日本、韓國以及歐洲的德國、法國，既在政府內閣設置了負責綜合規划、發展戰略、產業政策与國際交往的部委，又相應設置了面向信息通信市場的專業監管机构，德國為Bnet鄄zA，法國為ARCEP，日本是在總務省下設立信息通信政策局和綜合通信基礎設施局，韓國新政府2008年剛剛組建了直接隸屬于總統的BCC（廣播通信委員會。

二是“政監分离，獨立監管”模式，政府部委職責与第一种模式類似；專業監管机构根据專門法律依法設立，職責獨立行使，具有准立法權和准司法權，這方面比較著名的管制机构是美國的FCC（依据1936年聯邦電信法設立）和英國的OFCOM(依据2003年新通信法設立)，它們同樣需要与政府內閣中的商務部和工業貿易部進行外部協調，但能夠保持机构、人員、財政和執行權的相對獨立。

陳金橋認為，從實際運行來看，這兩种監管方式并不存在明顯的效率差异。并且中國采取何种方式，也不一定對國際經驗的簡單抄襲和复制，可抽象出几條共性的原則和趨勢：專業性、獨立性（權威性）、融合化。