■鄭永年

隨著3月“兩會”的臨近，机构改革又提到了中國的議事日程。今年机构改革确定的突破口是實行“大部制”。

很多年來，机构改革一直是中國政府的一個死循環。從上世紀八十年代至今，已經有了几次較大規模的机构改革。但改革總是反复，中央各部委分分合合，使人眼花繚亂。

那么，這次以實行“大

首先，一些人簡單地從政府部委的數量變化來看待這個問題。這個思維大概從改革初期提出來的“小政府、大社會”的概念發展而來。

當然，這种提法也吻合中國社會對龐大官僚机构的不滿情緒。每當提出要精簡机构，總是能夠得到社會的支持的。建設小政府當然是理想的目標。

但是人們也應當回答為什么減了那么多年就是減不下去或者今天減掉了，明天為什么又會回來的問題。政府的規模和政府的職能和功能相關。

政府的職能和功能不減，政府的規模就很難小下來。如果從數量上看，歐洲大部分國家尤其是福利國家都是大政府。隨著政府所要負擔的功能和職能越來越多，政府的規模也在擴大。

其次，目前的討論更多的是停留在机构改革最基礎的層面，就是說机构的合理和理性化層面。現在的很多机构之間職責交叉，政出多門，部門之間互相推諉。机构的理性化就是要把職責相似的部門整合在一起。

這是“大部制”最直接的目標。這种形式的机构的理性化當然非常重要，但并沒有回答一個更為根本的問題，那就是為什么會出現這樣的情況。

机构改革的反复除了上面所說的轉型政府的特點之外，主要是沒有解決“建設一個什么樣的政府？”這個認識論問題。如果說在過去數十年這個問題因為政府轉型方向不明确不好解決，那么十七大路線确定后的今天對中國要發展一個什么樣的政府應當比較清楚了。簡單地說，中國机构改革的目標應當是促成規制型政府的建設。

實際上，机构改革不成功的其中一個主要原因在于國家机构与民、与社會、与地方競爭利益。很多机构的設置的背后動机就是巨大的利益。

一個政府如果要維持基本社會正義，就必須是一個規制型政府，就是說，政府主要是調節和協調各种不同的利益机构。政府是公共權力的主要載体，如何保持權力的公共性關乎社會正義，關乎社會和諧。

要規制其他利益，政府本身就要從不同利益中超脫出來。這里必然涉及到一些陳舊的改革話題，如政企分開、政資分開、政事分開和政社分開。

如果不能在這些利益网絡中脫身開來，自己本身是這些利益的一部分，那么就很難來規制它們的行為。所以說，這些“分開”應當是机构改革的制度前提。

放權就是要向市場、向社會、向地方分權。市場、社會和地方能夠做的領域就把權力分給它們。在一些領域，如果政府和市場、社會和地方同樣可以做的，也要分權給市場、社會和地方。只不過，對一些公共利益領域如醫療衛生、社會保險、教育、環境、公共交通等，政府尤其是中央政府必須負有不可推卸的責任。

如果机构改革只以中央集權為目標而不把分權考慮在內，那么其效果必然不佳，也會再次走入從前的循環，不管從理論上說“大部制”的設計是如何完美。

（作者系英國諾丁漢大學中國研究所教授、研究主任）

（編輯：侯穎）