《紅皮書》課題組再次釋疑：領域層權重調整不會導致排名逆轉，但存量、增量權重調整影響較大

新快報記者　張英姿　陳紅艷

釋疑

評判地方政府績效的指標眾多，數百上千個可選指標中，為何偏偏選中這50個？如果置換成其他指標，各地政府績效的排名會

國外傳媒經常評价政府

記者（以下簡稱記）：大家對誰更适合來做政府績效評价的“第三方”非常關注，課題組是怎么看這個問題的？

課題組（以下簡稱課）：第三方的標准，就是作為評价主体的第三方，必須与評价對象無行政隸屬關系，比如，不能是“儿子”評“爸爸”，或者“爸爸”評“儿子”；還必須与評价對象之間無任何利益勾連，以此來保證第三方的獨立性，保證其地位不受他人支配。

高校為何能作為評价政府的第三方？首先，高校的財政是相對獨立的，与政府之間無直接利益關系；其次，高校与政府之間也沒有行政隸屬關系，其權利不受政府支配。

在中國，“純粹的第三方”則應該是純粹意義上的民間組織或者民間研究机构，比如在民政局登記的一些合法民間組織，或者挂靠在社科聯下面的一些學會或者協會。

中國和西方國家的政府評价体系是很不一樣的。中國的評价体系，是一种以公共權利為基礎、以國家為主体、自上而下的体制內的一种評价体系，西方的評价体系則是以公民權利為基礎，以社會為主体的評价体系。在國外，評价政府的多為非政府的組織、傳媒等机构，經常性評价政府的就是傳媒，而正式評价的多為智囊机构（如美國蘭德公司）、專門研究机构、基金會等，而“綠色環保組織”這樣的第三方机构則能評价政府的環保政策。

不應限于“職能現狀”評价

記者：評价指標体系為何選擇促進經濟發展、維護社會公正、保護生態環境、節約政府成本、實現公眾滿意五大領域層？

課題組：政府績效評价以明晰政府職能定位為前提，以政府職能達成目標的程度為標准。但目前，我們正處于從計划經濟向市場經濟轉型的過程中，地方政府職能轉換及重新定位本身是這一轉變過程中的重要內容，或者說是一個動態的“變量”，因此，如何界定市、縣級政府的職能內涵缺乏明确的、客觀的和具有操作導向的指引。

因此，對地方政府的職能進行准确定位是績效研究的基礎性問題和初始環節。

而本次評价指標体系的确定是基于民主政治、市場經濟和有限有效的現代政府的治理理念，將政府職能确定為以上五大領域。當然，政府績效評价不能僅僅局限于對“職能現狀”的評价，而且要看其在推動政府職能轉換中的積极作用。

指標体系要進一步研究

記：有的地方政府對其所處的排名不滿意，是不是評价結果与指標体系有關？

課：地方政府績效評价指標体系的設置也是存在較大爭論和關注度較高的問題。西方國家針對公共部門的績效評价大都采用体系繁雜的指標，有些指標体系甚至超過200個變量，原因在于：一方面基于統計數据的完整性、真實性和便利性，另一方面得益于各种統計分析方法的廣泛應用，使績效評价的技術過程變得相對簡捷。

我國的情況大不一樣，作為實證研究的指標体系的建立，本質上不是研究這本身可以解決的問題，如何建立一套既反映地方政府職能實現程度，又具有可操作性和公信力的指標体系并取得兩者間平衡，是值得進一步細致探討的問題。

權重改變廣州排名下降

記：如果評价指標有所變換，或者權重加以調整，對評价結果的影響到底有多大？

課：關于主要變量變化對指數結果的影響，課題組也已注意到。對結果影響較大的變量主要有三組：一是指標的遴選，包括什么樣的指標以及多少個指標；二是權重系數的确定，即各級指標權重系數的大小；三是指標的評分標准。前兩者對評价結果的影響有限，但評分標准的影響比較明顯，尤其是增量和存量之間的貢獻比例如何确定。

我們從理論的層面上做了替代性分析，研究發現，五個領域層權重的調整，對結果影響的程度按大小排序分別為經濟發展、社會公正、環境保護、公眾滿意度、政府成本。我們還做了兩种假設，一种是在權重上更強調經濟發展和社會公正，并上調20%；一种是更強調生態環境、政府成本和公眾滿意，也上調20%。兩种假設的結果，与原值比較基本沒有改變，21個市的指數排序總体上沒有大的波動，排第一的仍是深圳，排最后的仍是汕尾，其中，廣州的排序分別會降至第三和第五，其他市的變化也都在三個名次的浮動范圍內。

但如果存量、增量得分的權重改變，對21市的得分排序會產生一定影響，可以看出，評分標准的設定具有很強的導向性。

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評价指標体系的构建思路

指標体系是績效評价的核心內容。理論上，政府績效是對政府履行其職能的效果、效率、效益、公平与回應性程度的反映。因此，明晰地方政府職能是進行政府績效評价的前提。《紅皮書》的指標体系构建思路是這樣的：

首先，通過理論及邏輯推導，將地方政府職能定位于促進經濟發展、維護社會公正、保護生態環境、節約運作成本、實現公眾滿意，相應确定5個領域層（導向層，置于同一層級上），并選擇指數合成模型。

然后，對應于領域層內涵，确定指標導向，設計具体指標（客觀類4個領域層從統計源166個指標中遴選80個備選指標）。

其次，依据專家咨詢問卷了解80個指標的相對重要程度。

再次，綜合各方面因素，确定50個具体指標，其中有40個客觀類指標（部分指標從操作的可行性上進行補充）。

最后，根据專家咨詢問卷的結果，确定指標權重系數。

5個領域層、內涵及166個備選指標如附表。實際操作過程中，一些領域層對應的具体指標并不“具体”，缺失統計值源，尚需要進一步分解才能獲取對應的統計數值，如政務公開性、信息公開程度等，則作為個案處理。

根据上述思路，再考慮到指標与地方政府績效的關聯性、指標之間的相關性和替代性、數据源合法性及可取得途徑、操作上的可行性、咨詢調查結果的指標重要程度等因素，确定具体指標。

具体指標評分標准

依据公正、可比、可操作原則，充分考慮到指標屬性及全省各地社會經濟發展程度差异性等狀況确定評分准則，大致分為五种情況：

ヾ“實現公眾滿意度”領域層，設計無量綱調查量表，自答卷直接取得分值，10分制，各分項得分越高，績效越高。

ゝ与存量關聯性較強的少數指標。如人口規模，一定程度上代表政府的工作量；又如年日照小時，非短時（如一年）所形成，以存量為基礎，兼顧年度變化增量，一般以五個等級來評分。

ゞ与社會經濟發展程度關聯密切指標。如GDP增長率，不同發展階段，其量值差异巨大，按階段賦予不同值（珠三角及其他區域分別處理）。

々具有雙重特質的少數指標。如机動車擁有量，置入環保領域層，根据國際上的經驗值設定最佳（滿分）范圍值，并以此作為評分軸。

ぁ其他客觀類指標。包括上級政府擁有較明确的考核值的指標，依据全省平均狀態、國內外經驗系數設計評分標准，分正向指標和逆向指標。

（編輯：日京）