誰是評价法治政府的最佳“裁判”？

傅達林

构建法治政府指標体系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評价法治政府的最佳“裁判”

為有效推進政府依法行政工作，廣東省深圳市目前已創建起全國首個法治政府建設考評指標体系

從西方的經驗看，法治与法治政府多屬价值層面的理念要求，總体上是一個比較抽象的軟性系統，對一個地方法治程度的考核難以用硬指標測度。所以，深圳在全國率先构建“法治政府建設考評指標体系”，難免存在一些質疑。在我看來，一個地方法治程度的高低，最終并不体現在用指標計算出來的書面結果上，而真正蘊含于普通公民的日常生活之中。但与西方法治生成路徑顯然不同的是，我們的法治并非是經由理念而產生制度的自然演進，而很大程度上是通過制度的移植而帶動觀念的普及。所以，在公務人員還不具備普遍法治自覺觀念的背景下，對行政權力的運行進行剛性約束，對政府的治理方式進行法治化考評，硬性指標量化標准仍不失為立足現實的可行性選擇。

實踐證明，建設法治國家的最大難題在于政府，立法的公正被打折扣、司法的獨立被侵蝕，其實都与政府難脫干系。正因為如此，國務院才在2004年出台《全面推進依法行政實施綱要》，矢志十年打造法治政府。然而，一部《綱要》并不能為我們描述出地方政府的法治形態，更無法為生活在各級政府具体治理之下的公民提供一幅鮮活的法治圖景，它最多只給地方建設法治政府提供了原則化路徑。在這种路徑中，深圳构建具体的指標体系，將法治政府的要求細化，以增強依法行政的可操作性，体現出地方政府面對外部環境和時代變遷時公共治理的內省，更為引導、評价和預測我國法治政府建設提供了一個范本。“一旦体系形成，相當于建立了一個標尺，將促使各級政府和公務員朝著某一個方向努力，對依法行政的推進有重要意義”。

在實現法治的各個環節中，政府与老百姓的聯系是最緊密的。追根溯源，政府產生于全体公民的同意，為政府行為制定法治量化標准亦必須尋求公民意見。對于行政机關建設法治政府的种种努力，老百姓自然會有最親身的感受和体驗，對各級部門依法行政的成效，百姓心中也會“有杆秤”。所以，构建法治政府指標体系，必須走上街頭，征求普通市民的意見，只有公民才是評价法治政府的最佳“裁判”。

當然，法治指標体系作為一种官方評价標准，其設計必須科學、合理且符合政府工作實際，因而一般需要由政府法制工作部門牽頭，并組織專家進行論證。但如果僅限于此，政府部門就難脫“自己制定標准評价自己”的嫌疑，由運動員制定裁判規則必將傷害到規則本身的公正性。要知道，脫离民意的量化指標很難獲得民眾的認同，以此為依据評价出來的政府法治指數也難以獲得民眾認同，在此基礎上計算出的法治政府圖景，固然符合量化標准的計算結果，也与公眾的朴素感覺相隔甚遠。只有讓公民參与到制定過程中，才能增強指標本身的公正性、權威性以及評价政府法治業績的說服力。

不僅如此，在指標体系制定出來以后對法治政府的實際評价，也理當“讓老百姓說了算”。前不久，杭州市余杭區通過量化推出了中國內地首個法治指數，其在法治指數的樣本設計上民意的比重最終為35%。即便如此，還是有人提出了質疑，因為課題組是受政府委托，如何使分數具有公信力？香港在2005年開展和實施了法治指數建設，參与評估者為獨立于政府之外的律師、教授和民眾，因而可信度較高。

相比而言，內地的行政体制和傳統決定了我們還不可能完全脫离政府而由獨立的第三方實現對法治政府的量化打分，但要想防止法治政府指標政績化，防止出現華而不實的官僚式指數或景觀式指數，那么在評价過程中就不能不重視民眾的意見，只有植入更充分的民意基因，才能防止這樣的評价蛻變成地方官員炫耀政績的形象工程，才能准确評估出地方政府的法治狀態，從而切實推動政府的法治化進程。

來源：法制日報

（陽光／編輯）