珠海橫琴︰引領改革創新新風向

來源:南方日報  發表時間︰2013-03-05 08:47

經過三年的努力,橫琴迎來了跨越式的發展,實現了當初預定的目標,澳門大學新校區、橫琴新家園(如圖)等重點項目取得重大進展。

以環島東路通車為節點,橫琴市政基礎設施迎來脫胎換骨的變化,為今後的大發展奠定基礎。

三年前的橫琴一片蕉林綠野,農莊寥落。圖為建設前的澳門大學新校區、橫琴新家園地塊。

■編者按

2009年,中央一錘定音,決定開發橫琴島,三起三落的珠海橫琴終于迎來屬于自己的時刻,拉開大開發的序幕。

珠海需要橫琴。以生態文明統領城市、產業發展,以現代服務業構築能參與國際高端競爭的產業結構、以統籌理念實現經濟環境民生共贏的橫琴,將是珠海“建設生態文明新特區、科學發展示範市”的重要引擎和突破口。

廣東需要橫琴。廣東傳統工業化路徑正面臨資源能源的日益約束,產業急需轉型升級,而依靠“比特區還特”政策優惠的橫琴,未來將吸引來自港澳和國際的現代服務業項目以及其它一切先進的生產要素,這里將是廣東轉型升級最重要的平台之一。

中國需要橫琴。中國的改革開放正面臨多種利益的羈絆,需要更大的智慧和勇氣破除一些不適應當前發展的舊體制、舊機制的束縛,而橫琴將是中國改革開放進一步深化最重要的平台和窗口之一,其體制機制創新及成效將影響中國的改革開放進程。

歷史賦予了橫琴重任,橫琴人背負使命快步前行。經過三年的努力,橫琴迎來了跨越式的發展,實現了當初預定的目標。南方日報特推出專題報道,呈現橫琴在體制機制創新、促進粵港澳緊密合作等方面取得的顯著成效及其探索意義。

撰文 沈文金 攝影 楊文露

評論

制度創新贏取發展紅利

自啟動開發以來,橫琴新區的固定資產投資增長8倍,GDP增長6.8倍,總投資超過1750億元的41個重點高端產業項目進展順利,在後金融危機時代,這樣的發展可稱奇跡,但對肩負促進粵港澳緊密合作、體制機制創新、深化改革開放使命的橫琴而言,它的意義不在于貢獻多少經濟總量,而在于其發展模式和路徑突破多少既有的約束、是否能為其他地區提供借鑒。從這個角度來看,橫琴在過去四年也不辱使命,在行政、經濟、社會等多個領域進行體制機制上的創新。憑著這些創新,橫琴走出了一條與眾不同的發展道路。

政府職能的轉型釋放了經濟發展的活力

當前,在中國經濟發展取得巨大成就之下,政府在進行宏觀經濟調控時“越位、錯位、缺位”等問題仍然存在,行政審批過多已對經濟發展活力形成制約,政府職能的轉型已迫在眉睫。但是政府職能如何轉型、行政審批如何改革、政府放權邊界在哪,這些難題都需在實踐中探索。橫琴在開發初期便實行“大部制”構建“小政府”,公務員編制不足百人。但“小政府”的設置並未影響政府對企業、市民的服務,反而通過多項省、市兩級行政審批權限的下放、商事登記改革、民生一號通等舉措,這些舉措減少了政府對市場的干預,營造了一個趨同于港澳的國際化營商環境,利于激發各市場主體的經濟活力,從而吸引了眾多的優質項目,為服務型政府建設提供借鑒。

經濟領域的制度實踐提升了橫琴經濟發展的質量

中國過去30多年的經濟發展,主要是依靠廉價的土地、資源、能源、勞動力等生產要素投入去推動,而這種傳統發展模式難以為繼。盡管在開發初期產業項目一片空白,但橫琴並沒有走產業項目一哄而上、跑馬圈地的招商模式,而是通過“三不”遴選機制引進市場潛力大、帶動能力強、綜合回報好的產業項目,從根本上提升了橫琴新區的總體開發水平,促進了經濟發展方式的轉變。而商事登記改革、審批權下放、建設“粵港澳人才合作示範區”、高新技術導向則使橫琴的經濟發展向依靠人才、制度和技術創新驅動轉變,成為“有質量和效益的經濟發展”的生動注解。

“以人為本”的發展導向更新了城市發展邏輯

國內不少城市走的均是傳統的工業化帶動城市化的發展道路,在經濟高速增長的同時,城市的生態環境也遭受了嚴重的污染,因城市人口迅速增長造成的交通擁堵、公共服務提供滯後等“城市病”讓城市的管理者頭痛不已,也讓生活在其中的市民缺乏幸福感。而橫琴在開發初期便從規劃著手保護生態為市民提供良好城市環境,用了三年的時間建設國內最長的地下“綜合管溝”解決城市擁堵、“拉鏈路”問題,盲目擴大城市建設規模、無序開發的傳統城市化弊病在這里得到避免,“智能島”建設為市民提供更加便利的生活。生態優先、有序開發、以人為本、城市智能,當以上種種要素在此聚集,並在建設中完整落實,未來的橫琴,將引領後工業文明城市的建設。

改革不停頓,開放不止步。30多年前,以深圳為代表的特區實踐深刻影響了中國的改革開放進程,而如今,橫琴這一“特區中的特區”,也有望憑借其制度上的創新而推動其他地區走出新的發展路徑。

關鍵詞

粵港澳合作

歷經磨合,“一國兩制”走出新實踐

橫琴地處兩種制度交匯的最前沿,被定位為全國唯一的粵港澳緊密合作示範區,其實踐和探索對“一國兩制”內涵的豐富至關重要。3年來,以橫琴為實驗場,內地政府、澳門特區政府及相關建設單位不斷探索、創新,在歷經磨合之後,闖出了包括交通無縫對接、產業多層次合作、制度互相借鑒等內容的粵港澳高層次融合格局。

澳大︰粵澳在摸索中求解合作新課題

在澳門回歸十周年之際,中央送給澳門政府一份“大禮”,在橫琴劃出1平方公里的土地租賃給澳門建設澳門大學新校區,這是首次在內地區域劃出土地供澳門使用和管理。正是這個項目,成為橫琴探索建設粵港澳緊密合作示範區的首個“試驗場”,也是“一國兩制”構想最生動的展示。

建設期間適用內地法律、移交之後由澳門政府管理,澳大新校區的特殊性使其建設遇到了此前從未遇到過的問題︰建設標準如何取舍?項目建設橫跨兩地邊境如何協調?兩種制度、文化的踫撞下項目管理、建設如何平衡雙方不同意見?

澳門大學新校區的建設方、南粵集團有關負責人彭軍對項目建設的復雜度感觸頗深。“由于兩地制度的差異,項目在建設時遇到不少難題,比如按照以往的經驗,澳門希望在項目建設前對每一個程序的進度、成本等有一個完整的方案,然後要求我們按部就班地照方案去建設。但是實際上有很多未知的因素無法預料,只有在建設中才能踫到,不可能在之前就一一列出,這就和他們的期望有了沖突。因此,為了使雙方都能達成一致,我們做了大量的解釋溝通工作,在開始建設的一段時間內,我們每周都要開三到六次會議,最多的時候一天要開三場會,通過這種高頻率的溝通,爭取澳門方面的理解和認同,從而使項目的建設得以順利推進。”

兩地建設標準的不同在此前合作中同樣從未遇過。據了解,項目建設需按照澳門建築標準進行,但建設期間適用內地法律,又需要兼顧內地工程建設的一般規律、程序、標準,兩者如何平衡及取舍?這在此前從未遇過。在實踐當中,橫琴新區摸索出了兩地標準“就高不就低”的質量驗收原則︰確保全部工程達到澳門工程質量驗收的標準;澳門無相關驗收標準或相關驗收標準低于內地標準的則按照內地標準。

“比如混凝土試塊抽檢,澳門規範較內地規範要求高,現場按照澳門規範檢測;而鋼筋檢測的內地規範較澳門規範要求高,現場按內地規範進行檢測。消防材料、風管安裝等也都按照澳門標準進行。”彭軍說。據初步估計,由于這種就高不就低的原則,整個項目的建設成本就會增加兩三成,但正是這種取舍保證了澳大新校區的高標準、高質量。

另外,由于澳大新校區涉及諸多周邊單位,導致工程建設期間的協調工作面廣、層次多、難度大。“如海底隧道工程,涉及兩地海關、邊防、邊檢、航道、水利、環保、交通等近20個政府主管部門,以及電力、電信、能源等行業專營單位。”據彭軍介紹,為了推進項目建設,橫琴新區組織防洪、通航、海域使用等各類專項論證就多達26次,召開國內頂級專家論證會近20次。

求同存異,促進制度、經濟雙重融合發展

通過澳門大學新校區、粵澳中醫藥科技產業園等項目的實踐,橫琴在粵港澳緊密合作上摸索了一些行之有效的經驗,對深化合作也有了更深的認識。

高效的對話機制在推進粵澳深度合作上至關重要。據了解,除了粵澳之間建立高層對話機制外,目前橫琴與澳門之間成立了澳門大學、粵澳中醫藥科技產業園等點對點的協調小組,雙方可以直接交流、對話。“正是這種高效、直接的交流機制,才能推進兩地之間的深度合作。”主要負責橫琴粵港澳合作的交流合作局局長劉揚說。

據了解,在澳門大學建設過程中,雙方或多方參與的協調會議已舉行數十次,先後及時解決了土地移交、設施配套、海關監管、檢驗檢疫、排洪渠遷移、通行證件、邊防邊檢等多項制約工程建設工期的重大問題,涉及海關、邊防、檢驗檢疫等眾多部門。當這些部門在今後粵港澳合作中遇到類似問題時,澳門大學建設中積累的人才儲備及實操經驗可以提供有效借鑒。

而面對澳門、橫琴一邊缺土地,一邊缺資金的現狀,橫琴在粵澳合作中醫藥科技產業園項目建設中則創造性地采取“橫琴出地,澳門出資”模式,成功破解粵澳合作中醫藥科技產業園合作模式難題。為了推進這一項目,澳門特區政府還成立“澳門投資發展股份有限公司”(性質為公營企業),此舉開創澳門與內地合作先河,為雙方經濟下一步的緊密合作積累了寶貴的經驗。

在劉揚看來,從橫琴的實踐來看,推進粵澳合作最關鍵的還是觀念的轉變。“對話機制都是形式上的,如果觀念不改變,則合作很難深入。兩地的社會制度不同、文化觀念不同,在合作中肯定會有不同的意見或利益訴求,雙方以求同存異、相互諒解為原則,相互促進、相得益彰。”

關鍵詞

體制機制

多項創新奠定發展“制度優勢”

橫琴被稱為“特區中的特區”,體制機制創新是其重要使命。在過去3年多的時間里,橫琴先後開展4大領域13個方面的體制機制創新實踐,多項舉措引領全國,為全國改革開放的深化提供了鮮活經驗。

向系統改革要發展動力

橫琴在體制機制上的先行先試,既有對中央賦予橫琴優惠政策的落實的細化,也有橫琴在實踐中摸索的改革新舉措。

為了促進粵港澳合作,橫琴新區實行“橫琴與澳門之間一線放寬、橫琴與內地二線管住”的分線管理特殊通關實施辦法,這一制度設計在全國範圍內尚屬首次。另外,對進入橫琴新區與生產有關的貨物實行備案管理,給予免稅或保稅,橫琴新區內企業之間貨物交易免征增值稅和消費稅。這些更具有開放性的優惠政策有利于使橫琴在短時間內吸引大發展需要的人才、資金、技術、管理等生產要素,為開放型經濟的發展積累經驗。

更值得關注的是,橫琴在過去推出了一系列全國率先甚至唯一的改革舉措︰啟動商事登記制度改革、實行干部財產申報制度、成立全國第一個廉政辦公室、成為全國首批人才管理改革試驗區、率先進行資本項目可兌換試點,再加上在行政審批制度、服務型政府建設的改革動作,橫琴初步構建了國際化、法治化的營商環境,使橫琴成為眾多資本青睞的地方。在實行商事登記制度改革以來的6個月,注冊企業就超過橫琴之前多年的總和,制度創新對橫琴發展的推動可見一斑。

橫琴的探索對全國改革的進一步深化具有樣本意義。在國際知名中國問題專家、新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年看來,中國當前的改革已進入新的階段,一定要系統、整體地推進,單單是經濟體制改革、行政體制改革、社會領域改革都已不可行,只有系統的改革才能得到可持續的發展。而梳理橫琴的改革舉措則可發現,這些探索涉及行政體制機制改革、經濟改革、社會管理改革、法制改革等多個領域,可以說是系統改革的全新探索,其改革成效有望為其它地區的改革創新提供鮮活經驗。

橫琴在體制機制創新上的成效同樣向全國展示了一條靠制度創新推動經濟、社會發展的新路徑。在過去30多年,中國經濟的高速發展更多地是依靠廉價的土地、能源、資源、勞動力等生產要素的投入,這條路徑已難以為繼,橫琴的實踐則表明依靠制度的創新可以快速並可持續的發展。省政府參事、暨南大學教授馮邦彥認為,如落實到位,橫琴的制度安排可使其引領中國下一個30年的發展。

先行者使命︰以“智慧”尋找改革的可操作性

當前,中國改革步入深水區、復雜性前所未有,需要以更大的政治勇氣和智慧去推進。在這一背景下,盡管在體制機制創新有不少動作和成效,但外界對橫琴的期待甚高,仍有不少人覺得橫琴在體制機制創新上力度不夠大、進度不夠快、突破不夠多。實際上,外界的這一看法恰恰在一定程度反映了橫琴在推進體制機制創新的務實︰不過分追求速度,而是以基層的智慧去尋找改革的可操作性,從而使其探索或經驗更具借鑒意義。

與國內一些新區相比,橫琴在人力、財力、資源等方面相對薄弱,如何為新區發展尋找資金、項目和人才便成為首要的課題。“為此,橫琴將如何構建利于營商的政務環境為體制機制創新的首要任務,商事登記改革也是基于這樣一個考慮而出台,其他行政審批體制機制的創新也是如此,從而使制度的創新與地區的發展階段相適應。”橫琴新區行政服務促進局局長童年生說。

在筆者的采訪中,深切感受到創新貫穿在橫琴每一個職能部門,他們對于深化改革具有強烈的使命感。參與商事登記改革的童年生說,“任何改革都有難度,需要制度、觀念、習慣等多方面的改變,我們也料到會有很多困難,但是不能說難就不改。橫琴是體制機制創新的試驗場,應該在可控的範圍內對現在的體制機制設置做一些新的探索嘗試。”

但除了這種使命感、緊迫感外,在經過3年的開發建設後,橫琴人也對區域的發展和創新有了更理性的認識。劉揚認為,橫琴作為一塊試驗田,它很多時候需要做的是突破現行的一些制度或觀念上的約束,而這些突破必須是高層改革動向與基層實踐的巧妙結合,“不能脫離實際,走得過快,也不能中規中矩,而是尋找出最大可能的操作性,這可能是橫琴在制度創新、推動發展上思考得更多的問題。”

編輯︰ 秦漢
南方日報